编者按：古往今来，名家名著历来是科学繁荣、社会兴盛的重要标志。培育名家、多出名著，无疑是社会科学研究机构的重要任务。山东社会科学院成立30多年来，一批优秀科研人员潜心治学、穷经皓首，出版了一批学术名著，在国内外学术界产生了重要影响，这是具有长远历史价值的宝贵财富。本着尊重名家、传承学术，进一步促进学术繁荣和加强智库建设的要旨，山东社科院组织出版了《山东社会科学院文库》，首批《文库》（15部）已于2015年12月由中国社会科学出版社出版发行。为进一步释放这些名著的学术价值和社会功能，特开设“《山东社会科学院文库》作者专访”，对“文库”作者进行学术访谈，以使他们的学术思想和治学体会得以广泛传播。

我的研究报告《城市低收入者群体人口社会保障问题研究》，在山东省第22次社会科学优秀成果奖评选中荣获一等奖，并被收入《山东社会科学院文库》（第二批）。应《山东社会科学报道》之邀，现就本研究报告的研究背景、主要创新、成果反响及体会作简要介绍。

一、研究背景

贫困问题是当今世界一个全球性的社会问题，无论在发达国家还是发展中国家都是无法回避的客观事实。发达国家中的贫困主要是指相对贫困，而且绝大多数集中在城市；发展中国家的贫困则表现为大众贫困，在数量上要比发达国家多得多，而且一般是指绝对贫困，同时，其贫困人口中的绝大多数集中在农村。在我国，由于长期实行城乡二元体制，加上改革开放使城市化速度加快，使得贫困现象主要发生在农村。20世纪80年代中期，城市社会救济的对象只占到城市总人口的1%。由此也在人们心目中形成了一种传统观念，即认为贫困只发生在农村。但是，随着市场化改革的进一步深化和利益格局的重新整合，城市贫困现象开始出现并且日益严重。根据尹海洁、关士续对哈尔滨市贫困居民的调查，在目前城市贫困居民中，只有1/3是属于原发性贫困，即在社会转型之前他们就是贫困人口，只不过是由于当时社会普遍贫穷和分配的平均化使其相对贫困程度不十分显著；而2/3的城市贫困居民属于继发性贫困，即在社会转型期间出现的新贫困。从当前我国城市贫困人口的数量看，我们仅以享受城镇居民最低生活保障的人数来说明。1997年我国建立城镇居民最低生活保障制度时进入此范围的人数不超过200万人，1998年为184万人，1999年为265.9万人，2000年和2001年为1170.7万人，2002年剧增到2064.7万人，2003年为2246.8万人，2004年11月份为2204.3万人。这些人的生活水平非常低下，贫困程度不断加剧，属于一种真实的绝对贫困。很多贫困家庭用于食品消费的支出比例很大，而且营养水平低下，穿戴和日用品简陋，住房条件差。很多困难职工最怕过“三关”（生病关、子女辍学关、年节关），有的甚至把医疗、教育和住房方面的支出负担比作“三座大山”。

中国共产党始终代表人民的根本利益，一直以执政为民为己任。改革开放以来，党和政府在推动经济发展的同时，不断建立健全社会保障政策，保障广大人民的利益，特别是保护低收入者群体的利益。新世纪之初，在社会贫富分化有加剧趋势的情况下，党和政府一再强调要关心困难群众的生产与生活。2002年2月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门部署安排好困难群众生产和生活的工作。江泽民在会上强调指出，贯彻“三个代表”的要求，最根本的是要不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。各级领导干部必须更好地为广大人民群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服务。3月份，在全国人民代表大会上，朱镕基总理明确提出要关心低收入者群体，帮助低收入者群体就业。在2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民多次强调了与保护低收入者群体有关的内容。2002年底胡锦涛主持召开中央政治局常委会议和中央经济工作会议，部署加强社会保障、确保困难群众生活的工作，强调要加强就业和社会保障工作，努力提高人民生活水平，做好“两个确保”和“三条保障线”的衔接工作，继续大力推进扶贫开发，增加扶贫投入，提高扶贫开发的成效。所幸的是，我国贫困问题，在党的十八大以来获得了历史性的解决，以习近平为核心的党中央提出并坚定实施精准扶贫、精准脱贫战略，把解决贫困问题作为全面建成小康社会中的关键工程。党的十九大进一步强调，在全面建成小康社会的决胜期，特别要打好“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。困扰中国社会几千年的贫困问题，终于得到了历史性的解决机会。

为了深入研究解决城市低收入者群体人口贫困问题的办法，我于2003年主持申报了国家社科基金项目《城市低收入者群体人口社会保障问题研究》，并于2004年获得立项（立项批准号：04BRK008）。本研究报告为该项目的最终成果。

二、几点创新

该报告首先对城市低收入群体人口的概念、构成、特征、形成原因、现状和发展趋势、对社会保障的需求以及研究意义等基本问题做了阐述，然后依次对建立和完善城市低保制度、医疗救助制度、住房保障制度、教育保障制度进行了分析。其中主要的创新观点有：

1.建立独立、有效的家计调查机构

对申请享受低保者及其家庭进行家计调查是核实居民家庭收入、从而确定享受城市低保家庭范围的前提。我国自实行城市低保制度以来，也沿用了这种国际惯例，并付出了比发达国家同行更多的劳动，创造出了许多具有中国特色的家计调查方式。但实际上，“家庭收入难以核实”仍然是低保工作中反映出来的最大难题。我们认为，在现有的制度安排和社会环境下，社区低保干部为解决这一问题已经尽了他们的最大努力，城市低保制度在中国现有的各项社会保障制度中已经是做得最好的。“家庭收入核实难”这一问题即使在西方发达国家也没有能够得到完全解决，在我们这个刚刚开始实行低保制度的典型的发展中国家当然也不会例外。那么，如何更进一步解决这一问题呢？我们认为，办法之一，就是参照发达国家的经验，建立独立、有效的家计调查系统。主要构想如下：第一，家计调查机构设在民政部门，自上而下逐级设立，一直到街道办事处。其组成人员可先由民政、统计、司法、银行等部门抽调并编入公务员系列。第二，家计调查机构的主要职责是对申请低保者和低保对象以及申请住房、医疗、教育救助者和救助对象进行个人和家庭收入调查及审查，除在批保前对申请低保者的收入状况进行调查和审查外，还要对低保对象的经济状况进行定期调查和不定期抽查。第三，赋予家计调查机构对低保申请户的银行账户、股票及其他有价证券情况进行审查或委托审查和对以骗保为目的进行弄虚作假者进行行政和经济处罚的权利。第四，在进行家计调查时，社区干部应予以配合。

设立独立的家计调查机构是国际惯例，是城市低保制度发展的大势所趋。政府可考虑先在几个市、区进行实验，待经验成熟后迅速加以推广。这样做，表面看来会增加政府机构和人员编制，加大低保制度的实施成本，但它对于保证低保制度的科学性、严肃性，对于维护低保制度的公平、公正性，对于提高家计调查的工作效率，有着至关重要的意义，是一项不可缺少的制度创新。

2.合理分担和使用资金

在低保资金问题上，除了总量不足外，还集中反映在资金的合理分担和使用方面。按照《城市居民最低社会保障条例》的规定，“城市居民最低社会保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。这意味着城市低保主要靠地方政府和地方财政自己解决自己的问题。但是实际上，除了东部沿海少数发达省份外，其他绝大多数省市自治区自行解决问题的可能性几乎不存在，因此近年来实际上是中央财政在低保投入中拿了“大头”，在2003、2004年的低保支出中都占到了60%以上。为此我们建议，中央和省级的低保资金投入要尽快以法规或文件的形式固定下来，不能总是“随机应变”，要给下面一颗实实在在的“定心丸”。同时，从中央到地方各级政府在资金的分担方面要实事求是、合理分担。仅仅通过年报预算的办法来落实低保资金是不够的，根据前几年的实践，地方财政最后的实际支出大都要小于年初的预算。对于这种“赖帐”现象，尽管中央也采取了一些办法，比如将全国县级以上城市的低保资金预算表在民政部的网站上公布，以加强社会舆论的监督，但实际上，当上面的资金到位后，下面照样会“赖帐”，因为很多地方政府实际上根本不具备兑现承诺的财政能力。因此我们同意有关专家的建议，即设计一个能够对各级财政的支付能力进行如实评估的指标体系，然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层区县的财政支付能力进行评估，将评估结果作为低保资金“分担”或“配套”的依据。在这个过程中，应改进根据基层低保对象数量规定其配套资金数量的做法，跳出“越穷出钱越多，出钱越多越穷”的怪圈。特别是对于那些实际上没有财政负担能力的地、市和区、县财政，对它们应该有个合理的“说法”。如果让它们完全不负担，不仅其做好低保工作的积极性难以调动，而且低保范围可能会无限扩大，但是负担多了又根本没有能力。对此，可以选择让它们只象征性地负担一部分，或者按低保资金总额的一定比例负担低保工作经费。

3.停建经济适用房，大力建造廉租住房

房源紧张，供需矛盾尖锐，已经成为制约推广廉租住房保障体系的最大一个瓶颈。为迅速有效地扩大廉租房房源，尽快解决城市低收入者群体人口的住房困难，我建议：鉴于目前经济适用房建设和分配中存在的种种弊端和问题，鉴于它实际上已经违背了最初设计的政策目标，应立即停建经济适用房这种非市场化的“商品房”，同时取消《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中“限制集中兴建廉租住房”的规定，大力建造廉租房，这才是解决城市最低收入家庭住房问题的根本途径。我们认为，可以将国家给经济适用房的大量资金补贴用于建造廉租房，并采用房地产投资信托基金模式，集合社会闲散资金，为廉租房和租赁型普通商品住宅提供庞大的长期性资金支持。这样不仅可以使政府运用有限的资金启动大规模的廉租房建设，满足低收入家庭住房需求，还可以为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定的投资品种，带动社会资金，形成多层次的住宅存量市场，促进住宅产业的可持续发展。同时，市场化的资金供给可以提高体系的效率和透明度，增加银行房产变现渠道，提高银行资产的流动性。由于廉租房具有社会保障性的特点，隐含有政府信用，包含政府补贴因素，虽然投资利润比普通投资品种低，但比国债要高，已为一些海内外基金机构和企业所关注。

为避免因连片建造廉租房而形成新的贫民区，廉租房应尽量分散建造，至少不要大面积地连片建造。同时，政府在进行廉租住房的规划时，应注意保证质量和功能上的先进性，确保廉租房屋可以在市场上自由流通。低收入住房不等于低功能、低质量。如果新规划的廉租住房在功能上落后于社会的平均水平，不但会对社会住房资源造成浪费，而且对整个社会固定资产的质量也是一种损害。质量和功能上的先进性，不但可以保证低收入人群享受整个社会居住水平提高的好处，而且还能使得该资产在市场上既能够用于住房保障，也可以用于其他交易目的。在建造方式上，可以采取类似工程项目的BOT方式，让企业参与廉租房的建设。具体做法是政府将土地无偿划拨给开发企业，开发企业则根据政府的要求建造廉租房，并按政府规定的租金提供给低收入者，开发商在租金上的损失通过地价减免或税收优惠等得以补偿。廉租房的建设相当于减免地价应尽的义务，开发的住宅作为廉租房的期限决定于地价水平，当这种“义务”期限届满，开发商可以将其房屋按当时的市场价进行公开销售或出租，原住户有优先购买或承租权。这样做，既可以解决廉租房的建设、管理和低档问题，也可以使开发商的正常权益得到保障，从而吸收社会资金积极参与廉租房的建设。

4.应重视城市低收入者内部形成原因

城市在低收入者群体形成的原因上，不外乎个体和社会或者说自身和外部两个方面。但在以往的研究和实际工作中，人们多强调外部或者说社会原因，而忽视了内部自身原因。我认为，尽管导致贫困和低收入者群体产生的根本原因是外部环境，但在适应这种处境的过程中发展起来的贫困文化，也确实成了这些人改变其社会和经济地位的一个新的障碍。不可否认，在当前我国城市低收入者群体人口中，文化素质低、思想观念落后等自身因素起了很大作用，而且确实有这样一些人，他们在落后的“贫困文化”的影响下，消极悲观，不思进取，甚至懒惰成性，总希望不劳而获，甘当社会“寄生虫”，在某种程度上说他们“主动选择”了贫困生活也不为过。当前各地城市实施“低保”过程中反映较为强烈的“懒汉”现象便是一个明证。虽然政府和社会不能因此而完全放弃为他们提供社会保障的责任，但如何更多地重视低收入者群体的自身原因并找出比较切实可行的解决办法，使有限的社会保障资金更好地发挥作用，在更深的层次上保障社会公平，确实应当成为我们必须认真重视的一个问题。

三、社会反响

本项研究的相关成果《我省城市低保制度中的问题与对策》2006年10月得到时任山东省省长韩寓群的肯定性批示；《山东省城乡低保的主要差距及其对策》2011年9月得到时任山东省省长姜大明的肯定性批示；论文《关注民生,完善山东省城市低保制度》在《山东经济》2008第1期发表；论文《对完善我省城市低保制度的几点建议》2007年5月14日在《大众日报》发表。研究报告《城市低收入者群体人口社会保障问题研究》在第22次山东省社会科学优秀成果奖评选中被评为一等奖。

四、一点体会

构建社会主义和谐社会的关键，是社会各阶层、各群体之间的关系要和谐，特别是强势群体与低收入者群体之间的关系要相对和谐。一个低收入者群体得不到保障的社会，一个社会弱者受到歧视的社会，不可能是一个稳定和协调发展的社会，更谈不上是一个和谐的社会。在资本主义出现以前的各社会形态，强势群体与低收入者群体的关系处于尖锐对立之中，其结果往往是两败俱伤。在资本主义发展之初，这种情形更是达到极致，导致了低收入者群体的激烈反抗，严重威胁到社会强者的既得利益。一些先进的资产阶级政治家、思想家从维护资本所有者的利益出发，开始思考并实际推行社会政策以安抚社会弱者，西方各国自19世纪后期起纷纷出台社会保障政策决不是偶然的。低收入者群体是一种利益被相对剥夺的群体，当他们将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，就会对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向可能扩散到社会其他群体。犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患。因此，为低收入者群体建立适当的社会保障体系，帮助他们减轻来自经济、社会和心理的巨大压力，不仅是各级政府部门的责任，而且也是全社会的义务，其中社会强者应尽更多的义务。我国目前正在加速推进经济体制的改革，尽管经济增长很快，使得相当规模的人群摆脱贫弱的地位，改善了生活水平，但依然有相当数量的弱势人群，他们的收入不但没有增长的趋势，而且其弱势程度还在继续加深。应该说，低收入者群体达到这样的规模和比例，已经构成了对改革、发展与稳定的严重威胁，迫切需要重视和研究。作为一名从事社会现实问题研究的社会科学工作者，必须时刻关注民生问题，特别要关注低收入者等社会底层群众的现实生活困难，积极维护他们的利益，寻求为他们解决困难的办法，真正做人民群众的代言人。

崔树义简介

崔树义（1963-），法学博士，现任山东社会科学院人口学研究所所长、二级研究员，山东省有突出贡献的中青年专家，山东省智库高端人才岗位专家，山东省人口研究基地首席专家，兼任中国人口学会、中国老年学学会理事，山东省老年产业协会副会长，山东省政府研究室、山东省政协社会法制委员会、山东省卫计委、人社厅、民政厅、住建厅等部门专家委员会委员。曾4次受国家公派，赴澳大利亚、日本、英国、美国学习进修。主要研究领域为人口和社会保障。先后主持完成4项国家社会科学基金项目和20余项省部级课题；在人民出版社等出版专著、译著10余部，在《社会学研究》《中国人口科学》等发表论文百余篇，多项研究成果获得山东省及国家卫计委领导肯定性批示。先后获得山东省社会科学优秀成果奖7项，其中一等奖1项，二等奖2项。